Коррупция: немного теории и краткий обзор практики*

Коррупция относится к тем явлениям нашей жизни, о которых тем больше знаешь, чем меньше думаешь. Если спросить любого человека в нашей стране, что такое коррупция, то вряд ли найдется тот, кто скажет, что впервые слышит это слово или не понимает, что оно означает. Разными словами, но все будут говорить, что это использование служебного положения в личных целях. Однако не все так просто. Давайте разберемся с тем, что такое коррупция и как изменяется ее характер в нашей стране

Понятие коррупция: слово экономистам

Отправной точкой экономического анализа коррупции является теория агентских отношений. В рамках этой теории на авансцене три персонажа:

• принципал (представитель законодательной власти),
• агент (чиновник, представитель исполнительной власти),
• клиент (фирма, население).

В этих терминах рационально организованная деятельность выглядит следующим образом. Принципал разрабатывает правила игры. Агент, не делая различия между клиентами, проводит эти правила в жизнь в рамках своих должностных полномочий. Однако агент может игнорировать волю принципала и за вознаграждение оказывать преференцию одному из клиентов в ущерб другому. Это и есть коррупция в терминах теории агентских отношений. Эта принципиальная схема дает возможность отделить коррупцию от казнокрадства (клиент аффилирован с агентом) или волюнтаризма (преференция не опосредуется вознаграждением).

Возмездность отношений агента и клиента сводится к слову «взятка». Размер взяток носит договорной характер, однако имеет рыночную основу.

Размер взятки зависит от:

• величины потенциальной выгоды,
• срока получения выгоды,
• уровня чиновника, решающего вопрос (чем выше уровень, тем больше взятка при одном и том же решаемом вопросе).

Очевидно, что понятие коррупции имеет негативную коннотацию. Ее выявляют и измеряют, искореняют и обличают в любой точке мира. Однако тут мы подходим к вопросу, ответ на который неочевиден: а к любому ли обществу применимо понятие коррупции?

Коррупция: слово социологам

Вопрос непраздный. История знает множество примеров того, как явления, которые в современном государстве однозначно квалифицировали бы как коррупцию, никто таковой не считал. Например, голландский чиновник оплачивал «лицензию на занятие должности» в колониях и окупал свои затраты на ее приобретение, предоставляя фирмам преференции по проникновению в колонии. Заметим, что это была нормальная практика, никто не называл такое положение дел коррупцией.

Впрочем, зачем далеко ходить. В России с XII до середины XIV века, вплоть до земской реформы Ивана Грозного, была система кормления: должностные лица содержались за счет местного населения. «Корм» от натурального постепенно заменялся денежным. Это была легальная практика, введенная Ярославом Мудрым в Русской правде, первом письменном своде законов. Однако о коррупции на Руси XII века мы не говорим. Почему?

Для ответа на этот вопрос уместно вспомнить наследие М. Вебера. Немецкий социолог утверждал, что в своей эволюции общество движется к разделению публичной и приватной сфер. Это проявляется в том, что структура власти меняется от патримониальной к рационально-­легальной системе. Патримониальная власть принимает решение на основе неписаных правил, неформальных отношений. И в этом случае преференции одной фирме в ущерб другой не являются признаком сбоя, дисфункций этой системы. Рационально-­легальная система предполагает принятие решений на основе формализованных, унифицированных правил, то есть законов. Соответственно, в этой системе необоснованные преференции одному клиенту перед другим, опосредованные вознаграждением чиновника, квалифицируются как коррупция.

Существуют тысячи определений коррупции, но все они подчеркивают два момента:

• коррупция — это всегда переход от общественного к частному, то есть переход границы между приватным и публичным, в силу чего общественные цели и ресурсы начинают обслуживать частные интересы;
• коррупция — это болезнь, отклонение от нормы, дисфункция.

Мы неслучайно вспомнили про М. Вебера. Если принять во внимание его суждение о том, что формирование рационально-­легальной власти стало продуктом долгого и трудного эволюционного процесса, то возникает разумное сомнение в том, что коррупцию можно считать универсальным понятием.

Коррупция — это не явление, а способ его определения, своего рода маркировка. Это маркирование — результат применения жесткого нормативного подхода, который адекватен обществу, где достигнута высокая степень разделения приватной и публичной сфер.

Можем ли мы применять эту аналитическую оптику к тем обществам, где не сформировалась рационально-­легальная система власти, где не случилось разделение приватного и публичного? Ответ очевиден: так делать не следует. Аналитические категории должны быть адекватны состоянию общества. Находить и измерять по одной методике коррупцию в Швейцарии и Папуа-­Новая Гвинея — дело, обреченное на эффектный результат, но совершенно бессмысленное.

В обществах сословного типа, с патримониальной сущностью власти те явления, что внешние наблюдатели определяют как взятки и коррупцию, могут восприниматься инсайдерами как рента, которую получают определенные профессиональные группы и сословия. Эта мысль кажется очевидной применительно к обществам прошлого. Но ­почему-то все современные общества «гребут под одну гребенку».

Почему борьба с коррупцией имеет такие скромные результаты? Часто говорят о дефиците политической воли. Конечно, воля в этом деле много значит, достаточно вспомнить Сингапур. Однако представляется, что основная трудность состоит в социальной укорененности коррупции. Это проявляется, в частности, в том, что юридическое определение коррупции может не совпадать с областью морально осуждаемого. Люди могут оправдывать то, за что судят по закону. Или, наоборот, осуждать то, в чем закон не видит правонарушения.

Социальная укорененность коррупции приводит к тому, что взятка становится не только способом обогащения, но и элементом корпоративной этики. Отказываясь от взятки, вы разрываете связи с коллегами, отклоняетесь от корпоративных норм поведения.

Коррупция как зонтичное понятие

Помимо того, что коррупция — понятие историческое, это явление еще и неоднородное. Другими словами, коррупция — это «зонтичное» понятие, объединяющее множество различных форм. Различные виды коррупции могут иметь разные социальные базы и характеризоваться разной динамикой.

Коррупция бывает разных видов.

• Бытовая и деловая.

Бытовая коррупция обслуживает отношения населения и власти, тогда как деловая коренится в отношениях между предпринимателями и чиновниками. Бытовая коррупция — это подношения населения в сфере образования, здравоохранения, правопорядка, судопроизводства и пр. Эти виды коррупции могут иметь разную социальную базу и даже противоположную динамику. Так, в России в 2000-е годы бытовая коррупция отчетливо сокращалась. Причина — возросшие риски должностных лиц, общающихся с населением, а также цифровизация, переход многих процессов в автоматизированный режим. Так, получение загранпаспортов или мест в детский садик практически очистилось от коррупции.

Однако в этот же период деловая коррупция увеличивалась, причем весьма причудливо: объем коррупционного рынка растет на фоне сокращения числа взяток. Это возможно за счет роста «среднего чека» на решение вопроса с помощью взятки.

• Оборонительная и наступательная.

Это разделение основано на том, что ­кто-то дает взятку, чтобы откупиться от власти, продолжить свое существование, а ­кто-то — для расширения доли рынка, для получения возможностей роста и пр. Обычно оборонительная коррупция является уделом малого и среднего бизнеса, а наступательную коррупцию практикуют крупные бизнес-­агенты.

• Рыночная и местническая.

Рыночная коррупция характеризует среду, в которой взятки дают те, кто платежеспособен, то есть решение покупается на рыночной основе. И тогда взятки выступают универсальным способом решения проблем, использование которого лимитировано лишь платежеспособностью экономического агента. Местническая коррупция предполагает, что взятки берут только у «своих». Нужно быть членом социальной сети, клана, иметь связи, чтобы решить вопрос на коррупционной основе.

• Централизованная и децентрализованная.

Децентрализованная коррупция позволяет участвовать в этом процессе любым уровням властной иерархии. Централизованная же коррупция предполагает, что чиновникам низшего уровня дали по рукам, они запуганы и отстранены от сбора денег. Взятки собираются на более высоких властных этажах. Обычно население и малый бизнес имеют дело с низовыми уровнями правящей вертикали, что формирует позитивный образ власти при централизации коррупции.

Таким образом, универсальному определению коррупции противостоит ее:

— историчность,

— социальная укорененность.

— многообразие форм.

Но это все, как говорится, в теории. Обратимся к практике.

Изменения характера коррупции в России

Сравним причины и механизм коррупции в России в 1990-е и 2000-е годы.

Первое. Коррупция становится более централизованной. Вымогательства 1990-х годов были интенсивными, но децентрализованными. Децентрализованная коррупция — это типичная для слабых государств форма коррупционных отношений, когда предприниматель вынужден искать каналы подкупа относительно самостоятельных государственных агентов.

Постепенно вместе с изменением политической власти коррупция приобрела более централизованный характер, когда выход на «ключевые» уровни коррупционных пирамид избавляет от поборов нижестоящих чиновников.

Если коррупция гнездится на низовом уровне, то у предпринимателя есть пространство для маневра — не удалось «решить вопрос» с одним чиновником, можно попытаться договориться с другим. Такой «рынок» коррупционных услуг снижает размер взятки. При централизованной коррупции решения, от которых зависит бизнес, принимаются на более высоком уровне и очень ограниченным кругом лиц. Централизация коррупции привела к высокой конкуренции за покровительство высоких начальников. Доступ к ним ограничен, что ведет, с одной стороны, к сокращению числа взяток, но с другой стороны — к увеличению их размеров.

В условиях централизованной коррупции борьба с ней ведется либо чисто формально и захватывает только нижние этажи коррупционной пирамиды, либо вырождается в противоборство разных сетей («молодые коррупционеры» против «старых коррупционеров»). Антикоррупционные кампании являются инструментом такой борьбы.

Второе. Коррупция институционализируется, то есть превращается в неформальный институт защиты прав собственности. Коррупционные отношения с властью стали неотъемлемым элементом развития бизнеса. На смену одноразовым коррупционным контактам бизнеса и власти пришли устойчивые теневые схемы их сотрудничества, сформировались теневые альянсы административного и финансового капитала. Чиновники не вымогают взятки, они работают «в доле» с бизнесом, обеспечивая возможности развития. Институциональная коррупция удобнее с точки зрения бизнеса, чем неупорядоченная, но массовая практика поборов, поэтому бизнес, платя все больше, демонстрирует все меньшую склонность к протесту: стабильность системы примиряет с ее неэффективностью. Это типичная институциональная ловушка, когда система неэффективна, но устойчива.

Третье. Коррупция от рыночной смещается к местнической. Если с помощью рыночной коррупции решают вопросы те, кто может заплатить, то местническая оставляет такую возможность только для «своих». В последнем случае коррупционный канал открыт только для людей «со связями» по критерию происхождения, родства, общих спортивных секций и пр. С остальными ведется показательная антикоррупционная борьба. Власть выдает карт-бланш на быстрое и гарантированное обогащение только «своим» на условиях теневого участия в прибыли.

Четвертое. Меняется роль чиновника. В 1990-е годы законы были часто неадекватными хозяйственным условиям, взаимопротиворечивыми, с огромными «дырами». Любого предпринимателя можно было осудить за нарушение ­какого-то закона. Это было время «плохих законов», и чиновник за взятку проводил бизнес по такому «минному полю». В этих условиях коррупция увязывала неадекватные законы с реальными возможностями и потребностями бизнеса.

В 2000-е годы ситуация изменилась. Качество законов выросло, в них стало меньше «дыр», и бизнес вполне может обойтись без помощи чиновника, работая в соответствии с законом. В этой ситуации предметом торга стала не «буква», но «дух» закона. Чиновники взяли на себя роль интерпретаторов законов с позиций национальных интересов. Чиновник сменил роль лоцмана в пространстве «плохих» законов на роль гуру в условиях «хорошего» законодательства. И теперь, чтобы получить государственный заказ или просто спасти бизнес от государственного поглощения, недостаточно быть законопослушным бизнесменом, нужно быть «на хорошем счету» у власти. Бизнес, понимая ненадежность формальной защиты прав собственности, пытается заручиться поддержкой власти, в том числе используя коррупционные схемы. Эта ситуация создает беспрецедентные возможности для коррупции. То, что квалифицируется (журналистами, обывателями и в исключительных случаях судьями) как коррупция, воспринимается российскими чиновниками как передача им части дивидендов от совместного владения собственностью.

Пятое. Изменилось соотношение двух разновидностей деловой коррупции: на смену «захвату государства» пришел «захват бизнеса».

В 1990-е годы был популярен образ «захват бизнесом государства», когда крупный бизнес диктовал власти решения о режимах налогообложения, условиях приватизации и т. д. Однако в 2000-е годы ситуация принципиально изменилась: был объявлен курс на «равноудаление олигархов» от власти. Постепенно власть обрела широкую электоральную поддержку, бюджет стал профицитным, региональные амбиции были подавлены федеральным центром. На смену «захвата власти бизнесом» пришел «захват бизнеса властью».

Бизнес уже не диктует власти свою волю, а выжидает удобного случая, чтобы напомнить о своих просьбах. В переговорах с властью бизнес стремительно теряет доминирующую роль. Прежняя асимметрия в пользу бизнеса сменилась асимметрией в пользу власти.

В новых условиях предприниматели вынуждены делиться доходами в форме как легальных, так и нелегальных платежей под угрозой репрессивных действий. Если нелегальные платежи (взятки) не вызывают вопроса, то легальные платежи нуждаются в комментариях. В российском бизнесе существует понятие «двой­ное налогообложение» — это означает, что обычными налогами отношения с государством не ограничиваются. Хотя формально ничего, кроме налогов, бизнесмен не должен, но реально и вполне легально он «добровольно» должен:

• спонсировать различные проекты власти (например, финансировать деятельность партий и «правильных» кандидатов на выборах);
• быть меценатом;
• участвовать в коммерчески невыгодных проектах, если они важны для власти.

Распространилось рейдерство как захват бизнеса, в ходе которого используется судебная система и формальная процедура банкротства. Если в начале 1990-х годов под силовым давлением на бизнес понималось вымогательство со стороны организованной преступности (так называемый рэкет), то в современной России силовое давление исходит от официальных представителей власти, которые используют государственный репрессивный аппарат для захвата бизнеса.

Коррупционный «патронаж» бизнеса со стороны власти держится не на «плохих» законах», а на качестве правоприменения, селективном правосудии и вольности в интерпретации формальных норм.

Таблица 1. Изменение характера деловой коррупции в постсоветской России
Характер коррупции	1990‑е годы	2000‑е годы
Степень централизации	Децентрализованная коррупция	Централизованная коррупция
Размер взяток	Множество мелких взяток	Взяток стало меньше, но их размер вырос
Степень институцио‑ нализации	Коррупция не институционализирована, правила фрагментарны	Коррупция институционализируется, формируется система коррупционных правил
Роль чиновников	«Лоцман» в пространстве «плохих» законов	«Гуру» (интерпретатор) в пространстве «хороших» законов
Доступность коррупционных каналов	Рыночная коррупция, доступная для тех, кто может заплатить	Местническая коррупция, доступная только для «своих»
Повод для взяток	При «плохих» законах предприниматель априори является нарушителем какого-то закона и может быть наказан за нарушение «буквы» закона	При «хороших» законах практикуется вольная интерпретация законов, и предприниматель может быть наказан за нарушение «духа» закона
Основа коррупции	Качество законов	Качество правоприменения
Структурная рамка коррупции	«Захват государства бизнесом»	«Захват бизнеса государством»

Таким образом, у коррупции есть не только количественное, но и качественное измерение.

Коррупция стала централизованной и институционализированной, с доминированием силовых структур как самых активных претендентов на патронаж бизнеса. Если в 1990-е годы в основе коррупции лежали «плохие» законы и, соответственно, невозможность их выполнять, то в 2000-е годы законы отчетливо изменились в лучшую сторону, но основой получения взяток стала процедура их применения, вольность в интерпретации формального права, селективное правосудие. Без покровительства со стороны власти бизнес может иметь серьезные проблемы как нарушитель не «буквы», но «духа» закона. И бизнес, чтобы избежать неприятностей, готов оплачивать неформальный патронаж власти в виде коррупционного тандема с властью. Таковы механизм и природа коррупции в современной России.

*Данный материал обобщает идеи, которые более подробно изложены автором в предыдущих работах, а также будет опубликован в книге «Лекции по неформальной экономике» (Издательский дом Высшей школы экономики, 2021).