Логика коррупции

Коррупция как теневая практика остается одним из самых закрытых для изучения социально-­экономических явлений. Ее изучение напоминает попытки найти в диком улье пчел-ренегатов, имея лишь фонарик и возможность осмотреть его снаружи. Пчелы будут жалить любого, кто подойдет близко, а слишком настойчивые рискуют вдвой­не.

Поэтому все попытки перевести коррупцию в точные показатели остаются приблизительными. Еще сложнее анализировать системную коррупцию — ее определение лежит в академической плоскости и обрастает дополнительными спорами. Но мы можем использовать косвенные данные об изменениях законодательства, индикаторов коррупции и социологических данных, чтобы составить общий пазл о динамике состояния коррупции в России на уровне системы управления в целом.

Два шага вперед, три назад

Очереди до рассвета в любую погоду, мутное царство посредников, готовых за отдельную плату «решить вопрос», непредсказуемые требования чиновников с прозрачными намеками на взятки — примерно так выглядели сделки с недвижимостью до появления центров госуслуг. Сложно отрицать, что административная реформа 2005—2011 годов изменила положение дел. Масштаб низовой коррупции стал заметно меньше: многие процедуры перешли в электронную форму, общение с регистратором почти полностью через МФЦ, госуслуги стали удобнее, процедуры — быстрее. А что на уровнях выше?

Возьмем ту же сферу, но другой аспект — прозрачность сведений о владельцах недвижимости. Широко известен хрестоматийный случай с переименованием в реестре недвижимости детей экс-генпрокурора Юрия Чайки на подобия исландских вулканов. Совершенно случайно ЛСДУЗ и ЙФЯУ9 владели элитным жильем, а после изменили имена на «частное лицо» и «Российскую Федерацию». Такие «волшебные» трансформации были легализованы Федеральным Законом от 01.07.2017 № 148-ФЗ, позволившим исключать данные о владельцах недвижимости, если эти лица находятся под государственной охраной ФСО. Факт законотворчества в интересах элит укладывается в логику системной коррупции.

Ужесточение правил на низовом уровне и обеспечение коррупции элит (grand corruption) на уровне закона, к сожалению, стали в России вариантом нормы. Как пишет профессор Школы Херти (Берлин) Алина Мингиу-­Пиппиди, коррупция превращается в способ социальной организации (партикуляризм) в противовес системам, где случаи коррупции единичны [1].

Клановый капитализм

Влияние клановых связей на экономику России оценивается как масштабное. В 2016 году наша страна возглавила рейтинг «кланового капитализма» (crony capitalism) журнала The Economist. При этом составители рейтинга «королей госзаказа» Forbes в 2018 году отметили, что собирать данные с каждым годом становится все труднее и труднее. Рейтинг за 2019 год так и не вышел. Постепенно общество лишилось возможности узнавать о главных бенефициарах кланового, или, как его еще называют, «кумовского» капитализма.

Еще один пример коррупционных парадоксов на уровне системы — государственные закупки. Требования к организации госзакупок и ответственность исполнителей на местах последовательно ужесточались, еще начиная с принятия Федерального Закона № 94 от 21 июля 2005 года. Главная тенденция всего периода после — максимально зарегулировать процедуры для заказчиков. В то же время власти увеличивали число оснований для закупок у единственного поставщика, расширяли дискреционные полномочия правительства, дополняли список «засекреченных» форм торгов для силовых ведомств и просто сужали объем раскрываемых данных — такие изменения создают системные предпосылки для коррупции.

Закрепилась практика выбора подрядчиков решением правительства России. Ее можно наблюдать на примере Олимпиады в Сочи 2014 года и Чемпионата мира по футболу 2018 года. В обоих случаях крупные государственные контракты компании получали без торгов и расследователи заявляли о завышении цен строительства [2]. В случае ЧМФ-2018 генеральными подрядчиками снова стали компании во владении олигархов. То есть закон, в норме призванный обеспечивать конкуренцию, для некоторых просто не действует.

После скандалов с разоблачениями коррупции на олимпийской стройке власти сделали выводы. Но если гражданское общество надеялось добиться большей прозрачности, то его ждал сюрприз — власти сделали стройки футбольных стадионов еще менее прозрачными, так что итоговые расходы так и остались секретом. Поэтому нормы закона, создающие непрозрачность государства, следует рассматривать как самостоятельный фактор коррупции.

Некоторые сферы хозяйства стали в принципе неотличимы от узаконенной ренты с бизнеса. Введение системы дорожных сборов «ПЛАТОН» и маркировки товаров «Честный знак» можно рассматривать как примеры такого подхода. Как и в случаях выше, право на взимание сборов компании получают напрямую от правительства, минуя конкурентные торги [3]. А конечными бенефициарами становятся те же «системообразующие» круги на вершине кланового капитализма.

Олигархическую коррупционную систему с сильным социальным неравенством Россия получила в наследие от приватизации девяностых годов, что породило известную травму у людей и предопределило автократию [4]. В дальнейшем с ростом власти силовиков и укреплением авторитаризма система все больше стала воспроизводить советские паттерны, а сами силовики срослись с финансово-­промышленными группами.

Следствием подобных изменений, а также стремления к порядку и безопасности любой ценой стал тот факт, что вместо устранения причин системной коррупции мы наблюдаем ее «бетонирование».

Бойтесь своих желаний

В 2008 году только чуть менее трети опрошенных «Левада-­Центром» [5] сказали, что «Ни в коем случае нельзя допускать, чтобы вся власть была отдана в руки одного человека». Две трети так или иначе поддерживали идею «сильной руки». Среди молодежи коррупция во власти волновала меньше 20 % опрошенных, хотя в целом ее рассматривало как серьезную проблему подавляющее большинство — 88 %.

К 2017 году неприятие коррупции составляло почти 89 %. К концу 2020 года треть респондентов ощущала беспокойство от ее усиления, 40 % считали, что она серьезно препятствует развитию страны. При этом на протяжении всех последних лет россияне, как правило, отвечают, что коррупция остается на прежнем уровне или усиливается. Похожие результаты показывал и ФОМ.

Для бизнеса коррупция также на втором месте по значимости проблем после высоких налогов. Интересно, что 78 % граждан России не сталкивались с бытовой коррупцией за последние три года (данные 2020 года). Последнее заметное отличие в этом показателе было в 2006 году, когда о даче взяток заявили треть опрошенных.

В то же время аналитики не раз указывали на двой­ные стандарты в мышлении людей. Граждан возмущает воровство чиновников, но само явление коррупции кажется обыденным. Примерно треть россиян готовы давать взятки. К тому же люди, похоже, не связывают режим власти с масштабом коррупции или видят в нем некую защиту от больших зол — с 2013 по 2017 годы мнение, что Владимир Путин отвечает за масштабы коррупции, снижалось с 73 до 67 %. Все это происходит в атмосфере взаимного подозрения с ощущением, что почти половина сограждан живет нечестно.

Еще один парадокс в том, что снижение рейтинга доверия Владимиру Путину в 2021 году уживается с тем, что его политику в целом одобряет две трети опрошенных (выше у старшего поколения и ниже у молодежи). Как резюмирует Лев Гудков, люди отказываются от моральных оценок в отношении лидера страны. То есть люди готовы мириться с системной коррупцией, но не готовы мириться с падением уровня жизни и слабо связывают два этих фактора. Зато отношение молодых людей к коррупции изменилось, как и восприятие лидера государства.

На фоне растущей бедности ожидаемо падает доверие власти, и люди ищут надежду. Рейтинг доверия Путину — последний бастион, но и эта твердыня начинает сдаваться. Впрочем, судя по тому, что политику государства граждане в целом поддерживают, похоже, что Россия скорее ожидает более «сильную руку», чтобы навести порядок. Например, военных — у них рейтинг доверия уже обгоняет Путина.

В ожидании коллективного Рюрика

Проблема системной коррупции тесно связана с проблемой коллективного действия — в тотально коррумпированных странах во власти просто некому проявлять политическую волю против коррупции [6]. Для глобальных перемен в странах с системной коррупцией нужны принципиально новые правила игры. А для этого, в свою очередь, необходимо отказаться от стереотипа, что «все так себя ведут».

Но привычка к коллективному действию у россиян не укрепилась, а только снизилась [7] со временем — самый массовый митинг в современной истории — на Болотной в 2011 году был примерно в пять раз меньше митинга 1991 года на Манежной. Недовольство ограничивается пассивной агрессией и ожиданием, что появится некий актор, чтобы решить все проблемы страны. Но «спаситель», как мифический князь Рюрик, призванный прийти и навести порядок, никак не приходит.

Одновременно в замкнутом цикле усиливается разложение института выборов. С одной стороны, заметно вялое разочарование политикой: независимая оценка Сергея Шпилькина явки на последних выборах показывает примерно 36,5 % [8] в 2016 году и 38 % в 2021 году против всплеска в 2011 году. Примерно на 20 % упала явка в столицах. Нужно добавить, что интерес к политике у россиян скорее зрительский, активное участие в политике готовы принимать только 3 %, половина граждан страны к ней вовсе безразлична.

С другой стороны, мы наблюдаем ежегодные поправки в избирательное законодательство. Только за 2020 и 2021 гг. законодательство о выборах менялось 16 раз [9]. Происходит своего рода отрицательный политический отбор: в ходе неравной политической борьбы коррумпированные элиты не допускают до выборов новых игроков. Деконструкции системной коррупции в таких условиях ждать не приходится.

Политический режим в России теряет потребность в выборах, а люди теряют надежду на демократические институты — на вершине рейтинга недоверия граждан стоят Госдума, политические партии, с небольшим отставанием — СМИ. При этом массовое голосование против действующего политического режима до последнего времени оставалось главным опасением властей. Сохранится ли окно возможностей для перемен — открытый вопрос.

Выводы

Коррупция как система в России изменяется в двух плоскостях. За последние полтора десятилетия, похоже, стало меньше бытовой коррупции. Борьба с низовой коррупций — один из примеров, как могут происходить заметные улучшения. Системная коррупция, напротив, прогрессирует и приводит к деградации даже тех слабых институтов, которые сформировались в России после развала Советского Союза.

Изменения отражаются на отношении граждан, ведут к росту неприятия коррупции чиновников и влияют на рейтинги доверия власти. Но люди не готовы к коллективным действиям для достижения перемен, участие в политике остается низким, и система ускоренно развивается в направлении, противоположном демократии.

Кризис доверия между властью и обществом — следствие коррупции, а не преграда на пути противодействия ей. Необходимое условие для достижения состояния публичной добросовестности (public integrity) — регулярная сменяемость и подотчетность власти.

И ­все-таки граждане в России демонстрируют оптимизм — согласно опросу «Левада-­Центра», в 2017 году 74 % людей так или иначе верили, что коррупция преодолима. Гражданское общество в России неизбежно достигнет зрелости и готовности действовать. Понадобится ли для этого пройти через новый виток исторических кризисов — зависит от нас самих.

 

---

[1] Mungiu-­Pippidi A. (2006) Corruption: Diagnosis and Treatment. Journal of Democracy. Vol. 17. No. 3. P. 86—99.

[2] См. Карнаухов А. В., Чумаков А. В. Золото мундиаля: неправительственный доклад Центра антикоррупционной политики партии «Яблоко» о Чемпионате мира по футболу 2018. По оценкам ЦАП «Яблока», российские стадионы обошлись дороже зарубежных аналогов на 95,2 млрд руб.

[3] О выборе оператора маркировки продукции см. Распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2019 года № 620-р.

[4] Подробный разбор этой темы можно найти в книге Г. Явлинского «Периферийный авторитаризм», Издательство: Медиум, 2015.

[5] «Левада-­Центр» — российское юридическое лицо, признанное выполняющим функции иностранного агента.

[6] Persson A., Rothstein B., Teorell J. (2013) Why Anticorruption Reforms Fail — Systemic Corruption as a Collective Action Problem. Governance. Vol. 26. No. 3. P. 449—471. https://doi.org/10.1111/j.1468-0491.2012.01604.x. По теме коллективного действия и системной коррупции см. Также: Fernando Moro S. (2018). Preventing Systemic Corruption in Brazil. Daedalus. Vol. 147. No. 3. P. 157—168.

[7] Источник данных — телеканал «Дождь», средство массовой информации, признанное выполняющим функции иностранного агента.

[8] Источник данных — Радио Свобода, средство массовой информации, признанное выполняющим функции иностранного агента.

[9] Хронологию изменений с 1988 года можно проследить в публикации движения «Голос». Общероссийское общественное движение в защиту прав избирателей «Голос» — незарегистрированное общественное объединение, признанное иностранным агентом.